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作者：张迎涛（中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业2006级博士生）

文章来源： 法治政府网 2007-12-03
           原载于《国家行政学院学报》2007年第6期



2007年7月23日，由国家行政学院行政法研究中心、北大－耶鲁法律与公共政策改革联合研究中心、耶鲁大学中国法律中心主办的“行政争议协调解决制度国际研讨会”在北京皇苑大酒店举行。来自全国人大法工委等单位和北京大学等高校的中方专家及美国耶鲁大学中国法律中心副主任Jamie P. Horsley女士；美国律师协会行政法分会专家、美利坚大学法学院教授Jeffrey Lubbers先生；美国劳工部首席行政法法官John Vittone 先生和美国康涅狄格州环保局裁决办公室主任Janice B. Deshais女士等美方专家共计30余人参加了会议。研讨会上，先由美方专家就美国行政裁决制度进行了全面而系统的介绍，然后双方就如何借鉴美方经验，完善中国的行政争议解决制度进行了深入的探讨。现将本次研讨会的内容综述如下：

一、关于美国行政裁决制度美国行政程序法将行政机关的行为分为裁决(adjudication)和制定规章(rulemaking)。裁决又可分为正式裁决（formal adjudication）和非正式裁决(informal adjudication)。正式裁决是进行听证后根据听证记录作出的裁决，听证由行政法法官主持，听证程序类似于法院审判程序，当事人拥有被告知权、举证权、辩论权、交叉询问证人权等类似庭审的程序权利。如果法律规定某项裁决“将在行政机关进行听证后根据听证记录裁定”时，行政机关须进行正式裁决。正式裁决中的听证程序包括以下内容：（1）告知；（2）双方证人对质；（3）口头争辩；（4）口头举证；（5）交叉询问证人的机会；（6）聘请律师的权利；（7）公开政府所掌握的有用证据；（8）根据听证记录作出裁定；（9）阐明理由和依据的证据；（10）公正的裁决者（行政法法官）。非正式裁决包括正式裁决之外的所有裁决。行政程序法对非正式裁决缺乏具体规定，行政机关必须根据美国最高法院有关正当程序的判例来猜测或者估计使用何种程序才是正当的。实践中，行政机关通常会就非正式裁决制定相关程序规定，并事先对外公布。在1976年马修斯诉埃尔德里奇案中，最高法院提出了三个因素来决定程序的正当性：（1）个人保有其财产或自由的利益的重要程度与相关行政行为可能造成伤害的严重程度；（2）采用程序可能出错的风险度与增加或替代程序可能提供的保障价值；（3）增添程序造成的成本和行政负担以及政府在有效裁决中的利益。

联邦法院有很多判例指出在不同情况下应该给予个人多少程序。但是，最起码的公正要求包括四点：（1）充分的告知；（2）有阐述事实和论据的机会；（3）充分阐明裁决理由；（4）有公正的听证主持人。

在整个行政法法官系统的最底层是联邦贸易委员会、社会保障署和农业部。就联邦贸易委员会而言，如果有人诉企业的不公正贸易行为，企业就有权要求进行由行政法法官主持的听证。听证后，企业可以向联邦贸易委员会提出上诉。如果联邦贸易委员会对企业作出不利裁决，企业还可以向上一级法院提起上诉。农业部的裁决程序和联邦贸易委员会类似，不同的是，听证决定作出之后，他不向农业部部长上诉，而是向农业部指定的上诉官员上诉，然后还可以上诉到美国上诉法院。在社会保障署的程序中，如果福利申请被拒绝，个人有权在行政法法官主持下进行听证，听证之后可以向社会保障署内上诉委员会上诉，再向联邦地区法院上诉。

行政裁决分为三个阶段：听证前、听证中和听证后。1996年行政程序法修改后，行政法法官有权在听证前使用或鼓励使用诸如和解、调解、仲裁、和解法官以及监察专员等替代性纠纷解决方式解决争议，并且双方当事人都必须出席探讨纠纷解决方式的和解会议。在听证中，行政裁决和法院审判关键的差异在于行政裁决中采纳证据的标准更加灵活和宽松。行政执法案件中，行政机关负有举证责任，且须提出优势证据。如果一方论证过弱没有胜诉可能，行政法法官可以发布即决裁定。如果没有重要的事实争议问题需要解决，行政机关一开始便可以拒绝举行听证。

根据美国行政程序法，所有与争议相关的证据都要记录在案。在复审或司法审查中，如果事实已经认定清楚，上诉委员会或者上诉法官不会考虑新的事实，只就已经认定的事实作出裁决。如果当事人认为行政法法官对其提交的证据和事实有误解，在上诉过程中可以提出，从而在案件发回重审时可以重新评估。行政法法官有权作出初步决定，如果当事人未向行政机关首长提出申诉，或者行政机关首长未主动进行审查，初步决定就成为最终决定。某些案件中行政法法官只能作出建议性决定，必须经过行政机关首长审查才能成为最终决定。行政法法官也应遵循行政机关的政策，例如依法公布的行政机关规章或者行政机关裁决案例。行政机关负有对事实认定和说明理由的义务，这么做有三方面好处：（1）有助于司法审查时让法院能够理解行政机关的决定；（2）有助于不服行政决定的当事人权衡是否寻求司法审查；（3）有助于行政机关做决定之前认真考虑自己所做的决定。

一旦行政法法官作出初步决定，行政程序法允许行政机关规定当事人在上诉至法院前先上诉至行政机关首长。行政机关可以按照自己的意愿规定上诉程序，例如：由行政机关首长本人复审，或者授权上诉官员或者上诉委员会复审，或者只复审选定案件而非全部案件，甚至可以允许所有初步决定成为最终决定。

行政程序法未规定上诉期限，而由法律和行政机关规章规定。上诉期限一般为30天，也有申请延期的可能。行政机关首长拥有“如同作出初步决定时的同样权力”，除非在案件中有重要的证人可信度或行为的证据问题，他可以推翻行政法法官的裁决。在司法审查中，法院会同时审查行政法法官和行政机关首长的决定。在美国，行政机关享有制定规章、进行调查、起诉以及裁决等多种权力，这必然会引发公正性问题。解决问题的办法在于行政机关内部实行职能分离，比如行政法法官与调查人员、起诉人员分离，行政法法官不得与任何当事人或个人就争议事实展开讨论，或者行政法法官不得受到调查人员或者追诉人员的监督等等。除公开审理的案件外，调查人员或者起诉人员不得参与其办理的案件，或有事实关联的案件，或在此类案件中就案件决定或审查提供咨询意见。在正式裁决中，行政程序法禁止行政机关外部与“该案的是非依据问题”的决策官员之间的一切联络。当事人可以存在偏私为由指控行政法法官，偏私的情形包括：（1）存在偏向或反对当事人的个人偏见；（2）对问题有先入之见；（3）裁决结果与其有个人利害关系。在上述情形下如果行政法法官自己不回避，法院会要求其回避。

许多行政机关尽量把行政法法官和行政调查人员分开办公，并想方设法防止行政法法官和一方当事人进行单方面沟通。如果行政法法官和调查人员就案件的是非曲直或者重要内容进行单方面沟通，则必须要向上汇报，并且记录于案件档案中，还要对外公布。如果法官和一方仅就某个程序问题展开讨论，则没有上述要求。为了允许行政机关改正自身错误和减轻法院负担，防止法院“过早”介入，或“不必要”介入，法院一般要求先穷尽行政救济，然后才能申请司法审查。司法审查时，通常由司法部派人代表行政机关出庭，行政法法官不参与司法审查程序。法院根据行政记录审查行政机关的决定，以实质证据为准则。据统计，以社会保障署某年处理的行政案件为例，一开始向其提出的请求或者申诉有400万件，等到行政法法官裁决的有50万件，最后到法院的只有1.2万件，超过99%的案件在行政机关内部得到了解决。

二、关于美国联邦层面行政法法官的行政裁决制度起初被称为“听证官员”的行政法法官职务由1946年《行政程序法》正式建立。行政法法官不属于司法部门，而是行政机关的雇员，主要负责对行政机关管辖权内产生的行政纠纷进行审理和裁决。法律赋予了行政法法官独立的任职保障，主要表现在：（1）行政法法官对其司法行为的负面责任享有绝对的豁免权；（2）行政法法官与政治影响相隔绝；（3）行政法法官不对行政机关从事调查或起诉的官员负责，也不受其领导和指挥；（4）行政机关官员不得干预行政法法官的决策；（5）行政法法官只有在具有正当理由（根据记录在案的听证所确立的理由）的情况下，才能被解聘；（6）行政法法官有相当高的薪水。目前，半数左右的州还设立了行政法法官“集中使用制度”以确保其独立性。正式裁决必须由行政法法官主持，而非正式裁决没有此要求，但也可以由行政法法官主持。

之所以需要行政法法官，是因为：（1）一旦明确了非正式纠纷解决办法无效时，往往请行政法法官出面审理；（2）采用正式程序以确保裁决基于客观事实作出，并且行政机关不会对裁决置若罔闻；（3）行政法法官是受公众信任的官员，他们通晓法律，善于事实认定，并且公正无私；（4）行政法法官是有名有姓且负责任的官员；（5）行政法法官是官职不卑，其裁决得到公众及行政机关首长信任的官员。若想成为行政法法官，申请人一般必须满足以下条件：（1）根据某州或者美国某领地的法律获得从事法律工作的执照和授权，并被认为表现良好；（2）有作为执业律师从事诉讼或联邦、州或地方行政法7年以上的经验；（3）通过评估其知识、技能和能力的考试。申请人通过考试后，其姓名将被列入行政法官后备人选名单，当某一行政机关需要任命新的行政法法官时，就在该名单挑选。对申请人的初次考试和名次排列由联邦政府人事管理办公室统一负责，而不是雇用机关自行办理，这样可以防止出于政治考虑或任人唯亲，也能使行政法法官保持统一的高标准。行政法法官的权力，往往可以与庭审法官相比较，包括：（1）签发传票；（2）就提交证据进行裁定；（3）规制听证过程；（4）作出初步或者建议性决定。所有裁决和听证记录都要公开，公众也有权调用听证记录。劳工部处理案件的典型的申诉/索赔程序包括以下环节：（1）提出申诉或索赔；（2）调查；（3）行政机关作出决定，如无听证要求，则该决定为最终决定；（4）要求由行政法法官主持的听证；（5）听证；（6）行政法法官作出决定，如无上诉，则为最终决定；（7）要求行政机关上诉委员会复查；（8）当事人进行陈述，行政机关上诉委员会作出决定；（9）上诉至联邦法院，有限审查；（10）申请美国最高法院司法审查。在听证期间，如果当事人拒绝服从行政法法官的合法指令，行政法法官可以：（1）推定有关证词、文件或其它证据对不服从的当事人不利；（2）裁定不服从的当事人不得提出某些证据或证词；（3）裁定不服从的当事人不得反对某些证据或证词；（4）拒绝请求或动议，或拒绝部分请求或动议；（5）在极端情况下，根据不服从当事人的顽固行为作出对其不利的裁定。行政法法官没有判藐视法庭罪的权力，但可向联邦地区法院认证藐视法庭罪。除少数例外，行政法法官或行政机关上诉机构作出最终决定后，行政法法官即失去对该案的管辖权，从而无权督促强制执行。通常由政府向联邦地区法院提起强制执行诉讼，某些法律规定私人当事人也可以提起强制执行诉讼。如果法院指令某当事人服从行政机关最终决定而该当事人继续抵制，则该当事人会被处以“藐视法庭罪”。此外，随着立法鼓励使用替代性纠纷解决方式来解决纠纷，行政法法官开始越来越多扮演协调员的角色。以劳工部为例，劳工部的“和解法官”是行政法法官办公室任命的调解人，他们经过了替代性纠纷解决技巧训练，是纠纷所涉事项领域的专家，被授权与当事人磋商，帮助当事人解决纠纷而无需诉诸正式听证程序。和解法官的使用有以下几个特征：（1）当事人自愿；（2）不载入记录，较非正式；（3）当事人无需缴费；（4）依法保密；（5）和解有时限要求，一般时限是60-90天不等；（6）如果和解不成功，和解法官不能作为主持此案审理的法官；（7）和解法官可以同时会见双方律师或者单独会见一方律师；（8）和解法官不能站在任何一方的立场上说话，应该尽力促成双方达成和解。


三、关于康涅狄格州听证官和行政裁决制度

康涅狄格州环境保护局通过监管、检查和强制执行完成“养护、保护和改善本州自然自由和环境”的使命，并通过发放许可证帮助控制空气、土地和水污染以保护公众健康、安全和本州的自然资源。环保局裁决办公室就申请许可证和强制执行案进行听证。听证官代表环保局长全权处理前述案件。裁决办公室一年处理的案件大概50宗，其中70%是许可案件，30%是执行案件。执行案件中大概80%不经听证而通过调解和和解谈判等方式就得以解决。听证官受雇于州环保局，是州环保局的组成部分，但是听证官的决策内容完全独立。听证官没有固定任期，可永久任职。听证官的资格必须具备以下条件：（1）是有康涅狄格州营业执照的律师；（2）有行政法及其程序的经验；（3）有以诸如裁判和调解等非正式方法解决纠纷的技能。听证官要不断进行环境法、听证程序以及正式与非正式解决纠纷方法的培训。

听证官的主要工作是主持听证，审查全部证据，作出书面决定。听证官不得与任何当事人单方接触。各当事人在听证中都有提交证据和发表意见的机会。可以采纳的证据包括书面文件或口头证词。在强制执行案件中，听证当事人包括违法者（相对人）和环保局工作人员，环保局工作人员必须提交证据支持其强制执行决定。在许可证案件中，当事人包括申请人、环保局工作人员以及某些案件中的第三人，申请人必须证明自己应该获得许可证。

有些法律和规章允许能表明案件结果涉及其法律利益的个人或组织，或者能够表明案件对环境有潜在伤害的人作为当事人参与案件。参与人必须向裁决办公室正式提出包括合理法律论据和指控的动意。参与人拥有与其他当事人一样的权利和义务。

发现违法行为后，环保局工作人员需要决定违法是轻度违法、中度违法还是高度违法。这一决定可以帮助环保局决定在何时披露违法行为以及采取何种切合实际的行动。在很多案件中，环保局工作人员在采取任何行动之前会努力与违法者谈判。

轻度违法，指被许可人不按时报告之类极为轻微且易于改过的违法行为。环保局工作人员可以向其发出警告，也可以修改许可证以设立更加严格的条件，还可向公众公布某公司正在违反某项环境法，或与违法者谈判达成协议要求公司将违法情况通知和警告公众。

中度违法，指情节严重但情况不紧急，不会立刻对公共健康和安全构成威胁的行为。环保局可以向违法者发出违法通知书，要求该违法行为必须在30天之内予以纠正，否则将下达强制执行令。违法者不能对违法通知书提起诉讼。但是环保局和违法者可以借助调解之类的非正式方法达成协议（称为“同意令”），然后撤销违法通知书。这类案件有80%通过这种方法得以解决。高度违法，指情节严重且会即刻对公共安全和健康造成危害的违法行为。环保局可以下达强制执行令，责令违法者调查违法状况及清除污染，如须立即停止污染，可责令违法者立即“停止和中断行为”。案件还可被提交给康州司法部长办公室、美国环保署或州当局追究违法者的刑事责任。

强制执行令下达后，违法者可以在30天内就该命令上诉，申请举行听证，裁决办公室主任就该请求是否及时作出裁定，如准许听证，则正式程序开始。

在听证开始前，当事人应当参加和解会议。除非违法行为严重危及公共健康和安全，环保局将力求无需听证而解决纠纷。违法者和环保局可以自行谈判和解，也可以请求一名听证官担任调解员进行调解。调解是一种非正式的保密程序，调解人可以同时会见双方或单独会见一方当事人，帮助双方进行谈判并达成共识。调解中的任何言语不得在此后的听证中用来针对任何当事人。如果调解成功，双方须签订和解协议并经指定审理该上诉案的听证官批准。至此，违法者的上诉案得到解决。此后，任何一方均不得反悔。如果调解无效，则进行听证。此前的调解将继续保密，只可通知听证官调解无效。主持听证的听证官根据有关证据和法律，以环保局长的名义作出最终决定。最终决定必须有实质性证据支持。违法者不得向环保局长上诉，但可在45日之内向上级法院提起上诉。如果上级法院判决维持环保局的行政决定，有以下手段执行该决定：（1）法院可下达指令要求违法者停止污染，并清洁被污染的空气、水或土地；（2）法院可责令付费或处以罚款；（3）如所命令的行为未予执行或罚款未予支付，可在违法者某一财产上设置扣押权；（4）可以追究其刑事责任。环保局有权发放许可证。申请许可需要缴纳一定费用，但此后的听证是免费的。申请人提出许可申请后，环保局将召开环保局工作人员与申请人之间的会议进行面对面沟通，并且尽可能就申请事项共同展开工作。审查完毕后，环保局会在当地报纸或者自己网站上公布其同意或者拒绝颁发许可证的意向决定。地方政府官员、环保组织或者任何提交听证申请书的一般个人均可要求听证。要求听证的申请书必须有至少25人签名并在环保局意向决定公布之日起30天之内提交。许可证申请的听证分为两部分：其一为听取公众评论；其二为当事人举证。听证之后，听证官提出建议性决定，由环保局长最终决定是否颁发许可证。当事人可在环保局长作出最终决定之前，请求就该建议性决定向环保局长当面口头申辩，以说服环保局长修改建议性决定。

当事人可在45天之内向州高等法院上诉。上诉结束后，发放或拒绝发放许可证。许可证具有时效，一般为5至10年。一旦失效，须办理延期。


四、关于如何借鉴美国经验，完善中国行政争议解决制度

国务院法制办青锋司长认为，美国的行政裁决制度有七大特点值得中国借鉴：（1）以解决行政争议为目的；（2）有良好的制度和条件确保行政法法官保持公正和中立；（3）行政法法官裁决的案件范围广；（4）案件审理公开、透明；（5）把和解制度放到比较重要的位置；（6）行政法法官制度和法院诉讼之间衔接顺畅；（7）联邦和州的裁决制度各有特色。

国家行政学院应松年教授认为，中国的各种解决行政争议的制度尚未形成一个体系。美国解决行政争议制度是多元的，各种制度一环扣一环，相互配合，各尽其用，并且行政争议基本在行政程序内部得到解决。美国行政法法官制度最重要的有两条：（1）行政法法官具有独立性；（2）听证过程公开。中国行政争议解决制度将来的发展方向是寻求争议解决机构的独立和审理过程的公开。

美国耶鲁大学中国法律中心副主任Jamie P. Horsley女士认为，中国的行政纠纷解决制度可以从以下几个方面着手改进：（1）鼓励各级政府增加行政纠纷解决的预算；（2）鼓励行政机关与相对人之间的面对面沟通；（3）公开听证记录和裁决决定；（4）努力在行政程序内解决行政争议；（5）先确立行政复议官员的资质要求，提高其专业上的独立性，再探索行政纠纷解决体系的独立。当然，美国行政裁决制度也有一些需要完善的地方，例如哪些案件适宜调解，行政法法官是否应该集中管理等等。

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