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不少地市对个税自行申报人数语焉不详 专家揭示申报者心态直陈现行税制不足

法制网实习生 杜晓 法制网记者 陈晶晶
来源: 法制网——法制日报

    又是11月，又是与个税自行申报有关的大举措。                  　　
    11月15日，国家税务总局公布了最新修订的《年所得12万元以上个人自行纳税申报表》，要求自2008年1月1日起，高收入者(即年收入12万元以上的人)进行个税申报时，要明确填写炒股和卖房所得收入。这一消息一度为广大股民解读为我国即将开征资本利得税的先兆，股市也为之波动。                   　　
    而在一年前的11月8日，国家税务总局印发了《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》。“办法”明确规定，年所得12万元以上的纳税人，无论取得的各项所得是否已足额缴纳了个人所得税，均应当在纳税年度终了后3个月内向主管税务机关办理纳税申报其年所得额、应纳税额、已缴(纳)税额、抵扣税额、应补(退)税额和相关个人基础信息。这在当时被称为“开启我国个税改革大门”之举。                   　　
    第一年个税自行申报的截止日期是今年的4月2日，到底有多少人依法自行申报？有没有达到预计的人数？这在当时引起了社会高度关注。虽然在今年的4月和10月，国家税务总局两次新闻发布会都涉及到此问题，但均无准确数字发布。随着前不久一些基层地税局对年所得12万元以上但没有自行申报者处罚和国家税务总局对“申报表”的修订，个税自行申报再次引起社会关注，也引发了顶级税法专家对我国个税制度的反思。                  
    尴尬                  
    自行申报人数不明各地处罚不一                   　　
    11月28日，新疆维吾尔自治区地税局通报了新疆首个对未申报个税者开具重罚的案例。                   　　
    沙湾县某工贸公司股东李某，生产建设兵团某单位的周某、王某，2006年一年所得均超过12万元，但一直没有主动申报缴纳个人所得税。今年4月1日，2006年度个人所得税自行申报期满后，沙湾县地方税务局对8户企业单位进行财务检查，查实上述3人年收入分别为28万元、20万元、19.5万元。于是，地税局对3人共罚款4000元。                   　　
    11月27日，福建省福州市地税局对外宣布，从2007年6月开始，福州市各级地税部门开展对年所得12万元以上者个人所得税自行纳税申报专项检查。检查发现，截至目前，有4057名纳税人存在应缴未缴、少缴税款或应申报未申报等问题，共查补个人所得税税款677.43万元。                  　　
    由于没有按规定自行申报个人所得税，北京市顺义区地税局对24名年所得在12万元以上的个人进行了罚款，罚款额均为200元。11月14日顺义区地税局透露，这是北京市对逾期申报个税者开出的首批罚单。                  　　
    ……                  　　
    湖南省某市一位地税局负责人向记者讲了一个“故事”。                   　　
    湖南省桃源县车主胡某先后拥有不同吨位的3辆吊车从事经营，在年所得12万元以上个人自行纳税申报期间，税务人员多次上门向其宣传税收政策，要求其主动向税务机关申报2006年度收入，而胡某总是以年所得未达12万元予以搪塞。                  　　
    经群众举报，地税局下属稽查局对胡某2006年度收入进行了调查，通过查看其零星收入日记账和询问取证，核实胡某2006年度共有经营收入16.1万元，除为少数单位提供运输劳务必须开具发票才能结账而缴纳部分税款外，其余的11.79万元经营收入均未向税务机关申报缴税。桃源县地税稽查局认定其行为构成偷税，责成胡某补缴税款7568.25元，并处罚款4186.84元。                  　　
    今年4月25日，国家税务总局所得税管理司司长孙瑞标在新闻发布会上称：“根据税务机关已经建立的个人所得税纳税人收入信息档案所掌握的数据，应该是170万人左右，实际申报的接近163万人，占170万人的比重是比较高的，但是不能够讲这163万人都是我们170万人当中掌握的。”                   　　
    10月20日，在国家税务总局召开的今年第二次新闻发布会上，孙瑞标再次表示，自行申报的人数，在今年4月2号结束以后还在不断扩大……应该讲每一天数字都在变化，都有人来补报……可以肯定说超过了163万。                   　　
    尽管我国2002年颁布的税收征收管理法实施细则第七十六条已经就“欠税公告制度”作出了明确规定，“县级以上各级税务机关应当将纳税人的欠税情况，在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上定期公告”。但是，今年个税自行申报正式实行以来，我国不少地市对具体申报人数语焉不详。
    一个耐人寻味的现象就是，越是经济发达地区，对逾期不报的高收入人群被罚情况越是遮遮掩掩，反倒是经济欠发达地区的曝光势头强劲。                   　　
    有关专家指出，沉默背后昭示了这样一个尴尬的事实———今年我国个税自行申报实际人数也许未达预期。                  
    困惑                  
    综合申报挑战现有分类所得税制                  　　
    由于面对的纳税人群体过于庞大，个人所得税被称为“天下第一难税种”。今年年初个税自行申报工作开展伊始，各地便出现了颇多戏剧性场面：                   　　
    武汉市下属一地税局自开通夜间申报服务之后，许多来申报的人由于抱着“怕露富”的心态，电话咨询时总会先打听“办税服务大厅的人多不多”。                  　　
    成都市申报首日仅3人申报，各地税局门可罗雀；到了4月2日申报截止之日人数却陡然增长到了1700人，市区各办税大厅不得不“挑灯夜战”，开放到了深夜12点。                   　　
    湖南省某市地税局一位负责人在接受本报采访时对申报者的心态进行了归类：侥幸，认为不自行申报税务部门也查不到自己头上；怕露富，甚至有人会担心申报完了遭到绑架；观望，总想先看看其他人申报没申报，自己再做决定；法不责众，反正不申报的人多了罚不到我头上来；明知故犯，通过各种手段有意偷税漏税。                  　　
    排除个人心态上的原因，税法专家们还反思了税制和技术上存在的问题。                  　　
    中国人民大学法学院教授朱大旗接受记者采访时说，很多纳税人还没有平时记录自己所有收入的习惯，甚至他自己教授税法，也不太能弄清楚一年的所得究竟是多少。何况自行申报时要求填写的是税前所得，而现实生活中的不少收入是已经被扣税的，比如教授出书写文章所获的版税和稿费，出版社或报社在寄出前已经代扣了个人所得税，但教授本人并不知道代扣了多少，因此也无法准确计算自己一年的税前所得具体是多少。                   　　
   一位基层地税局负责人则认为，我国目前个人信息终端建设不健全，税务部门难以全面获悉个人收入状况；同时，诚信评价体系的推广也不够，个人欠税或是被罚记录形成的威慑力有限；种种制度本身的缺点也给税务部门的征税和处罚两方面工作造成了一定的障碍。                  　　
    “我国现行税制模式是将个人所得列为11项分类征税，并相应规定了每个应税项目的适用税率、费用扣除标准及计税办法，非专业人员理解起来需要一个过程，这为个税自行申报造成了一定的障碍。”我国财税法研究领域权威学者、北京大学税法研究中心主任刘隆亨在接受本报采访时直陈现行税制不足。                  　　
    早在今年申报期开始之初，国家税务总局就曾专门澄清过，年所得12万元以上个人自行纳税申报时需填写股票转让所得，但根据有关法律法规，股票转让所得并不需要缴纳个人所得税。近日公布的新申报表中，又特意将“股票转让所得”项目对应的“应纳税所得额”、“应纳税额”等栏目中都划上了实线，意在明确告诉纳税人“股票转让所得”不需纳税，只需申报。                   　　
    为什么不用缴税还要申报呢？“也难怪不少纳税人会误认为股票转让所得也要纳税了。”刘隆亨教授说，这典型地体现了综合申报与目前个人所得税分类计征模式之间的冲突。                   　　
    据了解，目前世界上纯粹采用分类所得税制的国家已经很少。占据主流的是以美国为代表的综合所得税制和以日本为代表的混合所得税制。前者将纳税人在一定时期内的各种所得综合起来，减去法定减免和扣除项目的数额后，就其余额按累进税率征收个税；后者则是合并了分类所得税制和综合所得税制而成的个税制度。                  　　
    刘隆亨分析说，年所得12万元以上个人自行纳税申报的范围，包括了所有11个纳税项目的申报，只有采用综合所得税制或者综合计征与分类计征相结合的混合税制，自行纳税申报才更加富有实际价值，否则可能相互矛盾并增加纳税人的工作负担。                   　　
    实际上，分类征税模式的弊端已久为业内人士所诟病，其改革探索也早已开始。                   　　
    湖南省一位地税局负责人对记者说，分类征税模式的主要弊端是为某些人将个人收入化整为零偷漏税打开了方便之门。此外，各个家庭的具体情况存在差异，比如家庭成员的多少、有无赡养老人等，这需要征收个人所得税时在费用扣除上予以分别考虑，但分类征税模式下却比较难做到。                  　　
    中国政法大学财税金融研究所副所长、税收通则法专家稿起草小组秘书长施正文在接受本报采访时说，不公正性是分类税制的另一个重要缺陷。他说，在分类税制下，我国居民的个人收入有经常性的和非经常性的之分。前者如工资奖金等，税务部门比较好掌握，征收起来相对容易；后者如炒股炒房等投资投机性收入，隐蔽性和弹性较大，数目更大征收也更困难。                  　　
    “工薪阶层以经常性收入为主，处在税务部门的严格监控之下，逃税的可能性很小。而许多高收入者的主要收入恰恰是非经常性、不定期的，如明星的出场费和股票投资等，在税款征缴上容易出现遗漏。”施正文说，“于是，本来应该调节社会分配秩序的个人所得税在分类税制下，反而可能起到逆向调节的效果，加大社会不公。”                  　　
    “从某种意义上说，我国开启个税自行申报，让自行申报与代扣代缴相结合，也是个人所得税制的一种突破，它起到一种过渡时期制度安排的作用，也是让税务机关和纳税人逐步适应今后更全面的税制变革。”施正文表示。                   　　
    “对个税自行申报前期工作准备不足，宣传不到位，是造成申报‘冷场’的尴尬局面形成的重要原因。”刘隆亨说。                  　　
    “板子不能都打在税务部门身上。一般来说，公民的个人收入除了工资奖金等经常性收入外，还包括股票、债券、房产交易等多种形式，其中有现金的也有非现金的，如果不搭建统一的社会信息平台而仅仅依靠税务部门是远远不够的。”施正文说。                 
    对策                  
    社会各部门之间建立联动机制                  　　
    在其他配套改革尚未到位的情况下，单靠年所得12万元以上的个人自行纳税申报来进行税制“突破”不太现实。施正文认为，“这种说法有一定道理，但是偏于悲观了”。                   　　
    施正文说，不能说条件不具备我们就不去做。恰恰相反，个人自行纳税申报变单纯代扣代缴方式下的被动纳税为主动申报，这种诚信的纳税文化的建立，有助于人们更加深刻地理解公民与政府之间的契约关系，对于整个社会的法制建设作用不可估量。                  　　
    他表示，让纳税人知道自己是纳税人，这是自行纳税申报的重要价值。个人所得税自行申报乃大势所趋，我国现行的扣缴方式有其自身的不合理性，某种程度上，扣缴制度割断了纳税人与国家之间的法律关系，使人们的纳税人身份被掩盖，从而也降低了人们的纳税人意识。                   　　
    “对于已经习惯了代扣代缴的我国纳税人而言，自行申报的习惯大概还需要慢慢养成。对于自行申报这种大家并不熟悉的方式，也许我们更应该采取相对宽容的态度。”施正文说，“就目前而言，它的意义也许不仅在于堵住了多少个人所得税的漏洞，而更在于其本身就是一种税法宣传的方式，可以让纳税人更多地意识到纳税义务，从而也进一步唤醒纳税人的权利意识。”                  　　
    “这是我国税收征管史上一次空前的大申报、大练兵、大培训。”刘隆亨一连用了3个“大”来描述个税自行申报制度第一年。                   　　
    “个税自行申报制度的实施一方面表明了我国的税收征管正在有计划有步骤地向重点人群，重点税源倾斜，即所谓的‘抓大放小’；另一方面，基于我国目前社会贫富差距迅速拉大的现实，针对高收入人群出台的个税自行申报制度能够合理调节财富分配，有效平抑‘仇富’心理，是建设和谐社会的题中应有之义。”刘隆亨认为，个税自行申报制度总的说来是具有积极意义的。                   　　
    尽管难度不小，但各地税局仍在积极运用更为有效的技术手段。南京市地税局工作人员提出“个税申报并非纸上谈兵”。该地税局今年以来大力推行个税数据分析借以提高个人所得税征管水准，而这正是个税自行申报制度实施的目的之一。                  　　
    “在信息披露体系建立的同时，更重要的是在整个社会范围内形成公开的诚信评价体系。让偷税漏税者在诚信上的瑕疵渗透到他整个的社会活动中去。一方面偷税漏税行为暴露在公众舆论面前，承担一定的道德风险，另一方面对于其实际生活中的金融信息活动，例如银行借贷也形成一定的阻力，从总体上提高偷税漏税的违法成本。”施正文表示。                  　　
    孙瑞标则称，今年申报期结束以后，各级税务机关按照国家税务总局的要求开展了一系列后续工作，如对2006年所得达到12万元以上应该申报但是还没有申报的纳税人进行约谈；对申报资料进行了认真的分析、归纳、整理，充实和完善个人收入档案；认真分析高收入者所处的主要行业、地区和单位；加强全员全额扣缴申报工作；推广应用国家税务总局开发的个人所得税管理信息系统等。                  　　
    “有关个人所得税的征收管理，应在税务、银行、财政、劳动保障等社会各部门之间实现联动机制，力争将社会保障体系与公共财政体系合二为一。”刘隆亨说。                   　　
    谈到个税自行申报的今后，刘隆亨说：“今后自行纳税申报的范围一定会逐步扩大，最终实现普遍全面申报。这是财政部在2005年向全国人大常委会说明个人所得税法修正案草案时就明确了的，是我们将来税改的目标。”
                    
   明年自行申报的重点锁定高收入行业单位                  　　
    “税务总局已要求各地税务机关对今年自行申报的数据进行归纳分析，并锁定当地高收入人群集中的地区、高收入行业和单位，为明年自行纳税申报的工作重点。”国家税务总局所得税管理司司长孙瑞标在近日召开的国家税务总局新闻发布会上表示。                  　　
    按照法律规定，明年1月1日至3月31日为2007年年所得12万元以上个人的自行纳税申报期，3月31日若为节假日则顺延。                   　　
    孙瑞标介绍说，申报表修订是税务部门根据今年申报状况作出调整的另一个重要体现。其中包括受到广泛关注的申报所得项目中“财产转让所得”项目的改变：将“股票转让所得”和“个人房屋转让所得”单独列出。                  　　
    税务总局在通知中称，新申报表明年1月1日起使用，它正是在总结去年申报工作经验、广泛听取纳税人和基层税务机关意见的基础上，从方便纳税人填报，实现对个人所得税申报更加精细化、科学化管理，提高申报质量和数据的可采用度出发而修订的。采用新申报表，12万元以上个人自行纳税申报所涉及的个人所得税政策并没有发生变化。                  
    我国个税自行申报制度的法律渊源

    据北京大学税法研究中心主任刘隆亨教授介绍，自行纳税申报是一项法定义务，它直接源自2005年个人所得税法第八条的修订，这也是当年个人所得税法修订的重要亮点之一。                 　　
    修订后的第八条规定，“个人所得超过国务院规定数额的，在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的，以及具有国务院规定的其他情形的，纳税义务人应当按照国家规定办理纳税申报，扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报”。                  　　
    随后，2005年12月19日，国务院公布修订后的个人所得税法实施条例明确，“国务院规定数额”为年所得12万元。条例第三十六条规定，“年所得12万元以上的纳税义务人，在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报”。                  　　
    “不要忽略一点，个人所得税法第八条还提出扣缴义务人应办理全员全额扣缴申报。”刘隆亨提醒说，“这实际上是对高收入者实行双重申报，个人自行申报再加上单位的代扣代缴申报，双重申报交叉稽核，查明个人所得的真实性，强化对高收入者的纳税监管。”
                  　　陈晶晶 整理

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