对独立机关独立性的争论
——一种实证考察
GEOFFREY P. MILLER 苏苗罕译
晚近的宪
法学理论开始重新探讨政府结构的问题。随着权利革命的成熟和步入主流，这一争论开始回到国父们所提出的问题：什么样的政府组织形式能够最有效地确立正义、促进普遍福利、提供公共安全和确保自由的福祉之实现？
近代以来的一个突出问题便是如何对待
行政国家。[1]宪法中考虑了官僚机构的问题，但是并没有清晰地对其权力作了分配。[2]理论上，对
行政机关的控制主体可以有如下几种形式：（1）总统；（2）国会；（3）既非总统亦非国会；（4）既有总统，亦有国会。每一方案各有利弊。前两方案突出了单一部门；后两方案则模糊立法和
行政部门之间的区别。每一种都是被作为对
行政国家确立合理的权力关系的建议。[3]
在行政机关之间分配权力的问题，在独立机关的问题上尤为严重。[4]这些机关的特征在于其主要官员受到保护，不受总统的任意免职。[5]免职权通常被认为是蕴含有高度的监督权："官员一旦得到任命，他就只需对免职权而非任命权有所戒备，并在职务履行时服从命令。"[6]相应地，任何对免职权的实质限制都会削弱对在位者的监督权。[7]总统对独立机关的首长所拥有的权力，如"仅出于合理事由"免职的权力，也因而被认为是弱于他对"行政"机关首长的免职权，总统可以出于任何理由，甚至是在没有理由的情况下免除其职务。从这一点来说，可以推出这样的结论，即规制委员会是"独立于"总统权。"独立"这个词有其自身的生命力，迷惑着分析研究。
其主要问题并非狭义上的宪法问题。[8]最高
法院在Humphrey's Executor一案中支持"有理由"的免职权限制。[9]最高
法院在最近的Morrison v. Olson[10]案的判决意见中对这些限制的持续有效性并无甚质疑，至少是在适用于传统的规制委员会时。因此，尽管存在理论上的不一致性，[11]独立机关不会在近期被
司法判决无效。[12]
有关独立机关的最为有趣的问题是一个政治理论上的问题。 建立独立机关而非行政机关的政策理由何在？那些政府力量影响着行政体制的决定？独立机关和行政机关的实际职责上存在哪些区别？这些区别有多大重要性？就其存在而言，他们改进还是削弱了行政的品质了呢？
这次研讨会集中的议题正是这些实证性的问题。尽管这些作者在政治观点上有很大差别，他们都关注独立性对于行政机关的现实运作的实际意义。这些文章为这些有时过度偏重
法律的 讨论提供了有益的修正。[13]未来对独立机关的政治合法性的任何分析都将从这些文章中受益。
就这一意义上讲，Susan Bartlett Foote对独立机关的争论的客观分析尤为值得欢迎。[14]借助于这些政治学的实证分析文献，Foote揭穿了行政机关和独立机关之间泾渭分明的神话。这两种机关都是处在复杂的政治力量环境中运作，包括受到总统、相关国会委员会、受规制产业和其他利益团体的压力。Foote将独立机关的支持和反对两方激烈争辩的主旨归结于政治争议而非中立的分析，正确地观察到许多对机关独立性的批评者都是支持里根政府的，而对独立机关的支持者则往往是政治上属于自由
主义者。我相信Foote夸大了政治对这场争论的影响；而宪法上的抽象
原则常常用于遮盖政治上的短期目标，除了正反两方之外，学术文献还有一部分是没有私心杂念的研究者的作品。而且，尽管Foote在独立机关和行政机关的区分常常受夸大这一点是正确的，甚至她所引用的研究表明，与传统的行政机关相比，独立机关可能对国会更具回应性，而相较之下不大受总统的影响。[15]参加这次研讨会的有着在独立机关实际工作经验的作者们证明国会对于这些机关的活动有着实际的影响。[16]只有在边界地带才可以发现差别，这一事实并不能证明其就不甚重要；问题是这些边际性的差别的重要性已足以提出对独立机关的有效性和合法性的质疑。
前联邦通讯委员会委员Glen O. Robinson，对于"独立性"是否产生很大的变化这一点上，与Foote同样持怀疑的态度。[17]Robinson发现总统的影响实际上从未对裁决产生作用，无论是对独立机关还是行政机关来说，而且，如果有发生作用的话，那将是对正当程序来说不合适的。对于规则指定和法律执行，总统对行政机关或独立机关并没有让其与立法要求相悖的方式行事的权力。即使是在行为有着实质的裁量权的情况下，无论总统是否对结果产生影响，其所得出的结论也必须是可以在司法审查时独立证明其正当性的。
而且，即使是在剩下的裁量权范围之内，在Robinson看来，过度强调免职权在总统影响力中的意义，也是错误的。总统在威胁免职的权力之外，还有着很多种权利可以对机关的行为施加影响，包括任命、预算控制、允诺更高的职位等。反过来说，总统在"有理由"免职的要求之外，也受到诸多限制。Robinson对这些实际因素的分析是非常有见地和令人信服的。考虑到行政机关和独立机关之间区分的相对非重要性，我对他的主张不太信服，最好的解决方案就是维持现状。如果有着双重的宪法依据的政府结构，可以在没有发生重要的行政瓦解的情况下就会被认为无效--我认为在独立机关的情形下很容易做到[18]--似乎更符合逻辑的就是应当由那些试图维持这种安排的人士来承担举证责任。与Robinson相类似的主张本来可以针对立法否决的情形作出，[19]其理由是国会已经制定了将近200项立法否决规定，这些带有立法否决条款的法律与不带有立法否决条块的法律之间的差别，实际上是比较细微的。最高法院否决了这一主张，并认定这些法律无效--对政府运作没有明显的不良影响。为什么对于独立机关来说类似的结果会是不合适的呢？
Alan Morrison，也许是分权领域的国内最杰出的私人
律师，[20]他同样对于"独立性"的实际作用持怀疑态度。[21]尽管在其看来，独立机关比起行政机关来说更独立于总统的影响，就总统和行政部门所保有的重要权力，如任命权、预算控制和
诉讼权等来说，这点区别"并不具有实质性"。[22]而且，机关独立性的传统理由，诸如于政治的绝缘机制，由合议制机构对行
政法官所做的决定进行审查等的要求，并不具有太多意义。不仅如此，尽管独立机关是"一种异类"，Morrison--表现出执业
律师的令人尊敬的本能--认为考虑到这一区别的实际意义不大，对这一情形来说没有也不不应该采取什么措施。Morrison很可能会同意Robinson由那些将独立机关重新改为行政机关的人来承担举证责任。
Paul Verkuil 的作品[23]考察了一项极其重要的问题：将一项行政职能赋予独立机关，而将另一项行政职能赋予行政机关，这样的选择除了出于政治上的便宜之外，还有什么理由可以解释呢？Verkuil的论文认为传统的合议制机关最适合于履行裁决的职能，但是当这些机关参与广泛的规则制定和法律执行活动时，其形式和职能之间存在不匹配之处。他的建议--为消除戒心他称之为"最轻微的"--[24]就是分出合议制机构的裁决职能，而将规则制定和法律执行的职能重新放在行政机关中，而让这些行政机关的首长受"有理由"免除职务的限制之保护，作为国会削弱其对政策制定施加影响的某些权力而提供的补偿。Verkuil的文章梳理了看起来杂论无章的组织模式而值得高度评价，[25]即使阅读起来需要一些剪切粘贴的努力。就其所指出的合议制组织更适合于作为上诉性质的裁决行为的审判所而非规则指定者或法律执行者来说，Verkuil无疑是正确的。[26]但是，我相信他低估了其对传统的行政机关官员以"有理由"免职限制加以保护的建议可能带来的缺乏规制协调和降低问责度之问题的严重性。[27]尽管如此，他的建议是很有创见的；如得到采纳，将会对联邦政府的结构产生巨大的变化。
Richard E.Wiley，前联邦通讯委员会主席，对其在真实世界中获取的经验和对机关所受政治影响的见解（误解）提供了生动的说明。[28]Wiley的结论--"对FCC的最有力和长期性的"政治"影响显然是来自国会拨款和监督委员会而立法机关的其它重要成员[29]"往往主张独立机关应该比行政机关更多受到国会的影响。"但是Wiley显然认为机关的任务在于保持不受来自总统或国会的政治影响；他的机构忠诚度，很有可能使由大多数其它独立机关的委员共有的，主要是对于机关及其命令。因此，Wiley可能会支持本文第2部分所提到的作为规范性事项的自治模式，而非受总统或国会俘获的模式。
Aulana Peters，前证券交易委员会委员，与Wiley一样偏好独立机关的自治模式，尽管和Wiley一样，她很担心总统和国会的各种正式的和非正式的机制会试图影响机关的决定。在她看来，独立机关是"独立于其它三个部门的第四部门，但是又处在三部门的监督和审查之下"。[30]尽管有一些实际问题，诸如解决有关独立机关的机关间纠纷的困难，她认为独立机关的形式满足技术专长的需要和使执法责任免受政治干预而具有合理性。[31]在这次研讨会的所有论文之中，Peter的观点可能最为接近于最初由James Landis和新政时期的其他人所提出的独立机关的传统"职能"存在理由。[32]
James C. Miller, III在他提交的论文[33]中带来了其作为独立机关--联邦贸易委员会（FTC）主席和总统下设的行政机关--管理预算局（OMB）的主任的经历。Miller、Peters和Wiley都将独立性视为赋予机关首长以自治地位的特定实际措施，免受其他来源的游说活动，尤其是国会议员的压力。但是Miller与这些作者不同，他认为独立性是不幸的，因为它会降低政治问责度和禁止政策协调。相应地，Miller倾向于取消机关独立性，将独立机关所承担的责任施加到取悦于总统的官员身上。
这次研讨会提交的文章充分地展示了这一主题的重要性。我认为所有这些文章为
美国政治生活中一项最为棘手的问题提供了杰出而深刻的洞见。
注释:
现为纽约大学法学院教授。作者感谢John M. Olin基金会提供的资助及Linda Brinker在研究上给予的帮助。本文原题为"THE INDEPENDENCE OF INDEPENDENT AGENCIES: INTRODUCTION: THE DEBATE OVER INDEPENDENT AGENCIES IN LIGHT OF EMPIRICAL EVIDENCE"，载于Duke L.J. 215(1988).
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中国社会科学院法学研究所宪法与行政法学
专业博士研究生，研究方向：政府与管制。Email:
sumiaohan@163.com。
[1] 最高法院近年的一些分权案件多数都是由行政权的分配问题所引发的。See Morrison v. Olson, 108 S. Ct. 2597 (1988) (负责对高级行政官员犯罪实施的侦查指控的"独立检察官"的作用); Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986) (总审计长在编制联邦预算中的作用); Commodity Futures Trading Comm'n v. Schor, 478 U.S. 833 (1986) (CFTC在对普通法诉讼中提起的反诉进行裁决中的作用); Thomas v. Union Carbide Agric. Prods. Co., 473 U.S. 568 (1985) (纠纷解决中的约束性裁决的作用role of binding arbitration in dispute resolution); INS v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983) (国会在否决机关行为中的作用role of Congress in vetoing agency action); Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50 (1982) (破产
法官在裁决私人权利中的作用role of bankruptcy judges in adjudicating private rights); Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976) (国会在任命联邦选举委员会委员中的作用role of Congress in appointing Federal Election Commissioners). 行政的问题在最近的3起最高法院案件中也是非常突出的, Ameron, Inc. v. United States Army Corps of Eng'rs, 809 F.2d 979 (3d Cir. 1986), cert. granted, 108 S. Ct. 1218 (1988) (No. 87-163) (总审计长在延迟采购合同的付款和履行中的作用), and United States v. Johnson, 682 F. Supp. 1033 (W.D. Mo.), cert. granted sub nom. United States v. Mistretta, 108 S. Ct. 2818 (1988) (No. 87-1904) ("
司法部门中的独立委员会"在起草判决指南中的作用); Mid-America Pipeline Co. v. Dole, No. 86-C-815-E (N.D. Okla. Feb. 8, 1988) (LEXIS, Dist file, No. 7363), cert. granted, 57 U.S.L.W. -- (U.S. Oct. 3, 1988) (交通部在通过对受规制产业的评估对规制项目进行资助中的作用).
[2] U.S. CONST. art. II, ?2, cl. 1 ("每一个行政部门中的高级官员principal Officer "); id. ?2, cl. 2 (美国的"官员"和"下级官员" ); id. ?3 ("美国的官员); id. ?4 ("美国的公务员").
[3] 有关立法观点的例子, see E. KRASNOW, L. LONGLEY & H. TERRY, THE POLITICS OF BROADCAST REGULATION 89 (3d ed. 1982) (Sam Rayburn议长对FCC主席Newton Minow的谈话，"你们机关是国会的臂膀；你们隶属于我们"); 5 SENATE COMM. ON GOVERNMENTAL AFFAIRS, 95TH CONG., 1ST SESS., STUDY ON FEDERAL REGULATION 31 (支持"国会的臂膀"理论).行政部门的视角, see Meese, Towards Increased Government Accountability, 32 FED. B. NEWS & J. 406, 408 (1985) (重印在联邦律师协会的讲话，1985年9月13日) (对机关独立于总统的理由提出了质疑). 独立于任何部门的机关是早期新政理论家们，尤其是James Landis所亲睐的模式. See J. LANDIS, THE ADMINISTRATIVE PROCESS 111 (1938). 多数现代的学者都赞同共同控制的理论. See, e.g., Bruff, Presidential Power and Administrative Rulemaking, 88 YALE L.J. 451 (1979); Strauss, The Place of Agencies in Government: Separation of Powers and the Fourth Branch, 84 COLUM. L. REV. 573 (1984).
[4] 早期有关
论述独立机关合宪性的作品, see Anderson, Revisiting the Constitutional Status of the Administrative Agencies, 36 AM. U.L. REV. 277 (1987); Bruff, On the Constitutional Status of the Administrative Agencies, 36 AM. U.L. REV. 491 (1987); Bruff, supra note 3; Currie, The Distribution of Powers After Bowsher, 1986 SUP. CT. REV. 19; Cushman, The Constitutional Status of the Independent Regulatory Commissions (pts. 1 & 2), 24 CORNELL L.Q. 13, 163 (1938-1939); Donovan & Irvine, The President's Power to Remove Members of Administrative Agencies, 21 CORNELL L.Q. 215 (1936); Miller, Independent Agencies, 1986 SUP. CT. REV. 41; Parker, The Removal Power of the President and Independent Administrative Agencies, 36 IND. L.J. 63 (1960); Sargentich, The Contemporary Debate About Legislative-Executive Separation of Powers, 72 CORNELL L. REV. 430, 460-64 (1987); Shane, Conventionalism in Constitutional Interpretation and the Place of Administrative Agencies, 36 AM. U.L. REV. 573 (1987); Strauss, supra note 3; Tiefer, The Constitutionality of Independent Officers as Checks on Abuses of Executive Power, 63 B.U.L. REV. 59 (1983); Verkuil, The Status of Independent Agencies After Bowsher v. Synar, 1986 DUKE L.J. 779; Note, In Defense of Administrative Agency Autonomy, 96 YALE L.J. 787 (1987); Note, Incorporation of Independent Agencies into the Executive Branch, 94 YALE L.J. 1766 (1985).
[5] 而且，独立机关通常都会体现出部分甚至全部以下特征： (1)合议制领导； (2)任命的政治标准，只允许出现任一党派委员的简单多数； (3) 广泛的规则制定权； (4) 根据案卷记录作出裁决的权力; (5) 进行调查和提起执行诉讼的权力；(6)要求机关要么关注特定产业或者特定的综合性问题的专业化使命。
[6] Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714, 726 (1986) (quoting Synar v. United States, 626 F. Supp. 1374, 1401 (D.D.C. 1986)).
[7] See Morrison v. Olson, 108 S. Ct. 2597, 2621 & n.34 (1988).
[8] 对分权分析中的理论构成的讨论，see G. Miller, The Law of Separation of Powers: A Primer on Doctrine (Oct. 3, 1988) (unpublished manuscript).
[9] Humphrey's Executor v. United States, 295 U.S. 602, 626 (1935). 尽管通常被理解为对独立机关的直接认可， Humphrey's Executor 仍然不是十分切题，因为该案中的争议不是总统是否可以随意免去官员的职务，而是官员在被免职之后是否有权获得薪资报酬. See Miller, supra note 4, at 94 n.195.
[10] 108 S. Ct. 2597 (1988). Morrison 支持该法，也就是说，允许总统（通过司法部长）只在"有合理事由、身体或精神疾病，或任何其他对其职责履行有实质影响的条件下"免去"独立检察官"的职务。") Id. at 2604 (quoting the Ethics in Government Act, 28 U.S.C.A. ?596(a)(1) (West Supp. 1988)).
[11] See Currie, supra note 4, at 19-20.
[12] See SEC v. Blinder, Robinson & Co., 855 F.2d 677 (10th Cir. 1988) (支持证券交易委员会提起民事执行诉讼civil enforcement actions). 但是，仍然存在以下几个严重的问题：(1) 除规制委员会委员之外还有什么官员是受到保护免于总统随意免职的； (2) 免职的理由，是否可以包括官员未遵守总统的指令. See G. Miller, The Removal Power After Morrison (Sept. 14, 1988) (未刊稿).
[13] 早期有用的实证性研究的作品, see M. BERNSTEIN, REGULATING BUSINESS BY INDEPENDENT COMMISSION (1955); H. FRIENDLY, THE FEDERAL ADMINISTRATIVE AGENCIES (1962); Hector, Problems of the CAB and the Independent Regulatory Commissions, 69 YALE L.J. 931 (1960).
[14] Foote, Independent Agencies Under Attack: A Skeptical View of the Importance of the Debate, 1988 DUKE L.J. 223.
[15] See Weingast & Moran, Bureaucratic Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission, 91 J. POL. ECON. 765 (1983); Moe, Regulatory Performance and Presidential Administration, 26 AM. J. POL. SCI. 197 (1982).
[16] See Miller, A Reflection on the Independence of Independent Agencies, 1988 DUKE L.J. 297, 298-99; Peters, Reflections on the Independence of Independent Agencies, 1988 DUKE L.J. 286, 293-96; Robinson, Independent Agencies: Form and Substance in Executive Prerogative, 1988 DUKE L.J. 238, 243-46; Wiley, "Political" Influence at the FCC, 1988 DUKE L.J. 280, 282.
[17] Robinson, supra note 16, at 250.
[18] See Miller, supra note 4, at 86-90.
[19] INS v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983).
[20] Morrison成功地提出Chadha诉讼，现在正参与最高法院一起挑战美国判决委员会（U.S. Sentencing Commission）合宪性的案件, United States v. Johnson, 682 F. Supp. 1033 (W.D. Mo.), cert. granted sub nom. United States v. Mistretta, 108 S. Ct. 2818 (1988) (No. 87-1904).
[21] Morrison, How Independent Are Independent Agencies?, 1988 DUKE L.J. 252.
[22] Id. at 253.
[23] Verkuil, The Purposes and Limits of Independent Agencies, 1988 DUKE L.J. 257.
[24] Id. at 275.
[25] See, e.g., Miller, supra note 4, at 72-75; Strauss, supra note 3.
[26] 建国之初也是有一教训可循的，当时国会试图采用合议制组织来治理国家，但是最后证明合议制组织运作不佳而放弃了这一努力而选了独任制行政机关。 See Guggenheimer, The Development of the Executive Departments, 1775-1789, in ESSAYS IN THE CONSTITUTIONAL HISTORY OF THE UNITED STATES IN THE FORMATIVE PERIOD: 1775-1789, at 116, 120 (J. Jameson ed. 1970); C. THACH, THE CREATION OF THE PRESIDENCY, 1775-1789: A STUDY IN CONSTITUTIONAL HISTORY 59-70 (1969).
[27] See Miller, supra note 4, at 75-83.
[28] See Wiley, supra note 16, at 280.
[29] Id. at 282.
[30] Peters, supra note 16, at 286.
[31] Id. at 290-93.
[32] See J. LANDIS, supra note 3.
[33] Miller, supra note 16, at 297.
来源:中国公法网
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